谁是本案适格的被告
发布时间：2021-11-29 22:37:48
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谁是本案适格的被告 谁是本案适格的被告
[案情]：
2003年初，a县在行政区划调整过程中撤县设区，当时承担房产管理职能的县国土资源局也更名为区国土资源局。2004年6月，为进行综合环境整治，a区决定对城市规划区内某一地段进行拆迁。同年8月，承担拆迁任务的甲公司向区国土资源局申请颁发拆迁许可证，2004年9月10日，区国土资源局以自己的名义向甲公司颁发了拆迁许可证。2004年10月22日，该区所在的市机构编制委员会下发文件，将区国土资源局改为市国土资源局a分局（以下简称a分局），为市局的派出机构（具有机关法人资格），并将原由区国土资源局承担的房产行政管理职能移交给区建设局。2004年11月5日，被拆迁人乙公司以颁发许可证未举行听证为由起诉a分局，请求法院撤销区国土资源局颁发给甲公司的拆迁许可证。a分局在答辩时称，根据《行政诉讼法》第二十五条第五款“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告”，a分局不是本案适格的被告，法院应通知原告变更被告，原告拒绝变更，法院应裁定驳回起诉。
[分歧]：
在确定谁是本案适格被告时，出现了分歧：第一种观点认为，本案中颁发拆迁许可证的区国土资源局，只是依照市机构编制委员会的文件变更了名称和隶属关系，移交了部分职权。人员、资产、内部机构设置、除房产管理外的行政职能、机关法人的性质、经费来源等均保持不变，故不属于《行政诉讼法》第二十五条第五款所规定的“行政机关被撤销”这一情形，a分局答辩理由不成立。鉴于原告请求撤销的是2004年9月10日区国土资源局以其名义颁发的拆迁许可证，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，本案应以区国土资源局即更名后的a分局为被告。
第二种观点认为，《行政诉讼法》第二十五条第五款只规定了作出行政行为的行政机关被撤销致使职权转移时如何确定被告，对于作出行政行为的行政机关未被撤销，只是据以作出行政行为的该部分职权发生转移时应如何确定被告未作规定，法律上存在漏洞。但无论是原机关被撤销而引起全部职权的转移，还是原机关未被撤销而只是部分职权的转移，对于转移范围内的行政职权而言，发生的法律效果应无二致。“盖相类似者，应作相同的处理，系基于平等原则，乃正义的要求。”所以，对于《行政诉讼法》第二十五条第五款存在的法律漏洞，应以类推适用方法予以填补。基于此，本案亦可根据《行政诉讼法第二十五条第五款的规定，以继续行使房产管理职能的区建设局为被告。若需判令重新作出具体行为，法院也应判决由区建设局依法重新处理。本案如果机械适用《行政诉讼法》第二十五条第五款，以a分局为被告，在需要判决行政机关重作时，就可能会出现法院判令行政机关须对其无管辖权的事项进行处理这一违背常理的情形。
[评析]：
笔者认为应以a分局为被告。本案中区国土资源局更名为a分局确实不属于《行政诉讼法》第二十五条第五款所规定的“撤销”。对于作出行政行为的行政机关未被撤销，只是据以作出行政行为的该部分职权发生转移时应如何确定被告，笔者同意第二种观点中的处理意见。但本案不属于第二种观点所说的作出行政行为的行政机关未被撤销，只是据以作出行政行为的该部分职权发生转移这一情形。职权转移的前提在于移交机关合法拥有该项职权，职权继受机关也只对移交机关在合法权限范围的行政行为承担法律责任。根据2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，并对照已失效的1991年6月1日实施的旧《城市房屋拆迁管理条例》第八条的规定，只有市、县（而非县级）人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门才有权颁发拆迁许可证。原本有权颁发拆迁许可证的a县国土资源局在2003年初行政区划调整中改为区国土资源局时，已不再拥有颁发拆迁许可证的职权。2004年10月向区建设局移交的房产管理职能中当然不可能包含颁发拆迁许可证的职权。并且在诉讼发生前，拆迁许可证的颁发也统一由市建设局来行使。对于区国土资源局超越职权作出行政行为的法律后果，当然不能由区建设局来承担，而只能由区国土资源局即更名后的a分局来承担。如果本案是因区国土资源局向甲公司颁发房屋所有权证，乙公司作为利害关系人请求法院撤销房屋所有权证，被告的确定就应以第二种观点为准。因为依照《城市房地产管理法》的规定，县级以上（包括区）地方人民政府房产管理部门有权颁发房屋所有权证书。
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